全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释

全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释
全国人民代表大会常务委员会讨论了刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理条例”和第四百一十一条规定的”非法批准征用、占用土地“的含义。解释如下：
刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条所称“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律和有关土地管理的行政法规的行为。
刑法第四百一十条规定，“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用或者占用耕地、林地等农用地。
特此宣布。
【解释】本法律解释是对刑法有关规定中“违反土地管理规定”和刑法第四百一十条中“非法批准征用、占用土地”含义的解释。
该法律解释与《中华人民共和国刑法修正案二》同时通过。2001年5月23日，国务院向全国人民代表大会常务委员会提交了关于审议《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第四百一十条修正案草案的议案，以制止毁林、开垦、滥占滥用林地等违法活动。提案第二条提议将刑法第四百一十条修改为：国家工作人员违反土地管理法规、森林管理法规，非法批准征用、占用土地，或者非法审批开垦林地、占用林地、改作他用的，或者低价非法转让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；给国家或者集体利益造成特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑，在犯罪陈述中增加了“违反森林管理法规”和“非法审批开垦林地、占用林地并将其用于其他目的”的内容。全国人大常委会和法律委员会在审议过程中认为，刑法第四百一十条的规定已经包括了非法批准征用、占用林地的内容，不得修改。根据国务院法制办公室和国家林业局的报告，由于对《刑法》第四百一十条规定的“土地管理条例”和“非法批准征地占用”的含义理解不一致，在实践中，一些非法批准征地、占用土地的行为构成犯罪，不受刑法第四百一十条规定的刑事责任追究。为了解决实践中对法律认识不一致的问题，法律委员会建议全国人民代表大会常务委员会根据立法法的有关规定，通过法律解释的方式，进一步明确本条的含义，有助于打击此类犯罪。同时，法律委员会认为，除刑法第410条外，刑法第228条和第342条还规定了“违反土地管理条例”，其含义与刑法第410条款相同，应一并明确。
这一解释主要澄清了四个问题：
首先，土地管理条例在刑法中的含义。《刑法》中规定“土地管理条例”的条款包括第228条、第342条和第410条。本条规定的“土地管理条例”是根据《土地法》的法律部门划分的，不仅指《中华人民共和国土地管理法》，还包括国务院其他与土地管理有关的法律、行政法规中有关土地管理的规定。《中华人民共和国土地管理法》是土地管理的基本法。根据本法第4条，土地包括农业用地、建设用地和未利用土地。农业用地还包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。因此，林地是土地的重要组成部分。《森林法》、《国务院森林法实施条例》等森林管理法律法规都包含了林地管理的规定，也是土地管理条例的一部分。此外，《草原法》、《矿产资源法》等法律中关于土地管理的规定，以及国务院根据这些法律制定的实施细则等行政法规，以及其他行政法规中关于土地经营的规定，都属于本条土地管理条例的范围。违反土地管理法规是指违反上述有关土地管理的法律、法规的行为。
其次，《刑法》第410条对政府官员的含义进行了界定。根据《刑法》第410条，政府官员是指在负责土地管理的政府机构中从事土地管理工作的人员。需要特别明确的一点是，这里的国家工作人员包括各级人民政府林业监管机构的人员。国务院提出修改《刑法》第四百一十条的主要目的也是为了解决这个问题。全国人大常委会经讨论认为，刑法第四百一十条包括林业主管部门，无需作任何修改。
此外，国务院林业主管部门报告称，在实践中，一些地方的非林业主管部门及其工作人员非法批准单位或个人占用林地进行毁林、耕种或养殖等活动，导致林地遭到大量破坏。这种行为是否也应当依照刑法第四百一十条的规定追究刑事责任，在实践中有不同的理解。从刑法的规定来看，刑法第四百一十条是指国家机关及其工作人员依法行使土地管理权，违反土地管理法规，非法批准征用或者占用土地，构成犯罪的规定。国家机关及其工作人员超越职权，非法批准其他单位和个人在土地管理机关以外占用土地的行为，不适用刑法第四百一十条的规定。其他没有或者直接行使土地管理权的国家机关及其工作人员越权非法批准占用土地，实际上构成滥用职权。上述国家机关工作人员滥用职权，非法批准占用土地，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法第三百九十七条的规定，以滥用职权罪追究刑事责任。
第三，刑法第四百一十条规定的“非法批准”的含义。关于土地使用，《土地管理条例》规定了严格的审批制度。任何单位和个人需要占用土地进行建设的，必须依法申请批准。如果申请使用的土地属于农民集体所有的土地，陈兴的乡镇企业或者经批准在其集体经济组织中使用农民集体所有的土地的村民，或者乡（镇）、村公共设施和公益事业的建设，依法批准使用农民集体拥有的土地的，必须先经过国家土地征用程序，集体土地必须征用为国家所有。土地管理条例明确规定了建设用地的审批程序和条件。非法审批是指违反土地管理条例规定的征地、占用审批程序和条件，非法允许单位或个人征用、占用土地的行为。
国务院林业监督管理机构通报称，在实践中，一些地方司法机关对林业代理机构工作人员违规办理林地征收审查同意程序是否属于刑法第四百一十条规定的“非法批准征地占用”问题认识不一。上述规定中的批准应广义理解为指国家机关及其工作人员行使权力的行为，是指依法享有土地管理权的国家机关的行为，包括各级土地管理机关、林业主管部门及其工作人员，审查批准单位或者个人征收、占用土地，包括林地。土地征用、用途审查和审批的整个过程都属于土地征用和占用的审批。根据《土地管理法》和《森林法》关于林地管理的规定，勘查、开采矿产资源、建设道路、水利、电力、通信等工程，需要占用或者征用林地的，土地使用单位应当先向县级以上人民政府林业监督管理部门提出土地使用申请。经批准后，按照国家标准先行支付森林植被恢复费，并取得林地使用审批表。用地单位应当持林地使用批准书依法办理建设用地审批手续。占用、征用林地未经林业部门批准的，土地行政部门不得受理建设用地申请。临时占用林地，应当经县级以上人民政府林业监督管理部门批准。林业监管部门根据上述规定进行的审批过程是国家土地管理条例规定的林地征用审批过程的组成部分。林业主管部门及其工作人员在审查过程中违反土地管理条例规定的程序和条件，非法许可单位或者个人征用、占用林地的，视为刑法第四百一十条规定的非法批准征用、占用土地。情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四，“土地”的含义。根据《中华人民共和国土地法》第四条，刑法第四百一十条所称“非法批准征用、占用土地”的土地包括农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指用于建造建筑物和构筑物的土地，其中包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地，交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农业和建设用地以外的土地。
需要说明的是，这一解释是全国人大常委会在审议国务院提出的修改刑法第三百四十二条、第四百一十条的议案时讨论作出的。国务院对《刑法》第四百一十条提出的修正案，主要目的是对一些地方林业主管部门在涉及林地转换、征用、占用的审批过程中，违法审批林地转换或者违法批准占用林地的行为进行调查。全国人大常委会在讨论中认为，刑法第四百一十条规定的“非法批准”本身就包括各级林业监管部门人员非法办理林地转用审查和占用林地手续。因此，没有必要修改《刑法》第410条。然而，为了在实践中统一对这一问题的不同理解，有必要通过立法解释予以澄清。各级人民政府林业监管部门人员在征地过程中违反土地管理法规，非法审批征用林地或者批准占用林地，情节严重的，还应当依照刑法第四百一十条的规定追究刑事责任。同时，全国人大常委会还认为，为有效保护耕地、林地以外的土地资源，防止有关部门在实践中对刑法第四百一十条土地含义的其他不一致理解，需要明确的是，本条所称土地，不仅包括耕地、林地，还包括草原、农田水利用地、养殖水面、建设用地未利用地等其他农业用地。