《关于公安机关处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》

《关于公安机关处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》
（公安字[2013]25号）公安部
为保护上访人员的合法权益，维护正常的上访秩序和社会秩序，依法处理上访活动中的违法犯罪行为，根据《刑法》、《治安管理处罚法》、《集会法》、，游行示威、《人民警察法》和《信访条例》。
1、 对破坏信访工作秩序的违法犯罪行为的处理
1.一个人违反《信访条例》第十六条、第十八条的规定，上级来访，或者多人就同一信访事项到同一信访接待点，拒不按照《信访条例）》第十八条第（二）项的规定推选代表，受到劝阻、批评、，经有关政府官员教育，公安机关应当依照《信访条例》第四十七条第（二）项的规定给予警告、训诫或者制止；违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项第二项规定的，依法给予扰乱单位秩序或者聚众扰乱单位秩序的处罚。
2.违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条、第三十五条的规定，拒绝通过合法途径提出申诉请求，未按照法定程序要求对申诉事项进行审查或复核的，或在投诉依法解决后仍以相同的事实和理由提出投诉请求，多次纠缠信访接待场所，并受到相关政府官员的劝阻、批评和教育，无效。根据《信访条例》第四十七条第二款的规定，公安机关应当给予警告、训诫或者制止；违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，依法给予扰乱单位秩序的处罚。
（三）在信访接待场所逗留或者寻衅滋事，或者将年老、年幼、体弱、病重、肢体残疾或者其他生活不能自理的人留在信访接待场所，有关政府官员的劝导、批评、教育无效的，由公安机关给予警告、训诫、，或根据《投诉条例》第47条第（2）款停止；违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，依法给予扰乱单位秩序的处罚。
4.在信访接待区放置花圈、骨灰盒、遗体、祭品、焚烧硬币、停放尸体，不听政府有关官员的劝告、批评和教育，扰乱信访工作秩序，符合治安管理处罚法第二十三条第一款第（一）项和第六十五条第（二）项规定的，扰乱单位秩序或者非法停放尸体的，依法给予处罚。
（五）煽动、连接、胁迫、诱导他人以极端方式表达诉求，扰乱信访工作秩序，违反治安管理处罚法第二十三条第一款、第一款第一项、第二款规定的，扰乱单位秩序或者聚众扰乱单位秩序的，依法给予处罚。
六、聚众扰乱信访工作秩序，情节严重，符合刑法第二百九十条第一款规定的，对首要分子和其他积极参与者，以聚众扰乱社会秩序罪论处，追究刑事责任。
2、 处理危害公共安全的违法犯罪行为
7.在公共场所驾驶机动车，制造社会影响、发泄不满、满足个人需求，危害公共安全的，依照刑法第一百一十四条、第一百一十五条第（一）项的规定，以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任。
9.在信访接待场所、其他国家机关、公共场所、公共交通工具上非法携带枪支、弹药、弩、刀具等管制设备，或者携带爆炸性、毒性、放射性、腐蚀性或者其他危险物品的，应当及时制止并没收枪支、弹药和管制设备、危险物品；对符合《治安管理处罚法》第三十二条、第三十条规定的，依法给予非法携带枪支、弹药、管制设备或者危险物品的治安管理处罚；情节严重，符合刑法第一百三十条规定的，以非法携带枪支、弹药、管制刀具、危险物品危害公共安全罪追究刑事责任。
十、依照刑法第一百一十四条、第一百一十五条第一款的规定，以放火、爆炸或者其他危险方法自残、自残、自杀，危害公共安全的，是放火、爆炸罪或者以危险方法危害公共安全罪[追究刑事责任]。
3、 处理侵犯人身和财产权利的违法犯罪行为
11.依照《治安管理处罚法》第四十三条的规定，袭击或者故意伤害他人身体的，依法给予治安管理处罚；符合刑法第二百三十四条规定的，以故意伤害罪追究刑事责任。明知自己患有艾滋病或者其他严重传染病，依照刑法第二百三十四条的规定，以咬伤、抓伤或者其他方法故意伤害他人的，以故意伤害罪追究刑事责任。
12.根据《治安管理处罚法》第四十二条第（二）项的规定，以口头或书面形式公然侮辱、诽谤他人的，依法以侮辱、诽谤罪处罚；侮辱、诽谤情节严重，受害人要求公安机关立案侦查的，严格执行《公安部关于依法从严处理侮辱、诽谤案件的通知》的规定。除严重危害社会秩序和国家利益的案件由公安机关立案侦查外，应当将有关案件材料移送人民法院，并告知被害人自行向人民法院提起诉讼。
13.根据《治安管理处罚法》第四十二条第（一）项、第（五）项的规定，书写威胁信或者使用其他方法威胁他人人身安全，或者多次发送侮辱、恐吓或者其他信息干扰他人正常生活的，威胁人身安全或者发送信息干扰正常生活的，依法给予处罚。
14.违反《治安管理处罚法》第四十二条第（六）项规定，偷窥、偷拍、窃听、传播他人隐私的，依法以侵犯隐私论处；情节严重，符合刑法第二百五十三条之一第二款规定的，以非法获取公民个人信息罪追究刑事责任。
15.依照《治安管理处罚法》第四十二条第（三）项的规定，编造、歪曲事实诬告陷害他人，企图对其进行刑事调查或者治安管理处罚的，依法给予治安管理处罚；符合刑法第二百四十三条规定的，以诬告陷害罪追究刑事责任。
16.在信访接待区或者其他公共场所故意裸露身体，情节严重，符合《治安管理处罚法》第四十四条规定的，以故意在公共场所裸露身体论处。
17.依照《治安管理处罚法》第四十九条的规定，故意损毁公私财物的，依法给予治安管理处罚；符合刑法第二百七十五条规定的，以故意毁坏财产罪论处。
18.根据《治安管理处罚法》第四十九条的规定，使用制造社会影响、采取极端访视行为、持续骚扰访视等威胁、胁迫手段进行敲诈勒索的，依法以敲诈勒索罪处罚；符合刑法第二百七十四条规定的，以敲诈勒索罪论处。
19.以协助上访为借口，骗取他人公私财物，符合《治安管理处罚法》第四十九条规定的，依法以诈骗方式给予治安管理处罚；符合刑法第二百六十六条规定的，以诈骗罪追究刑事责任。
4、 对扰乱社会管理秩序的违法犯罪行为的处理
20.在国家机关办公场所附近，如果进行冥想，张贴或分发材料，高喊口号，展示横幅，穿着便衣，出示请愿书，自残、自残、自杀或非法集会受到有关国家机关工作人员的威胁、批评和教育，且效果不佳，根据《信访条例》第四十七条第二款的规定，公安机关应当给予警告、训诫或者制止，并没收相关材料和横幅，没收纸张、衣物等物品；违反治安管理处罚法第二十三条第一款第一项、第二项规定的，依法给予扰乱单位秩序或者聚众扰乱单位秩序的治安管理处罚；依照刑法第二百九十条第一款的规定，对非法聚集的首要分子和其他积极参与者，以聚众扰乱社会秩序罪追究刑事责任；聚众包围、袭击国家机关，扰乱国家机关正常秩序的，依照刑法第二百九十条第二款的规定，对首要分子和其他积极参与者，以聚众袭击国家机关罪论处。
21.在车站、码头、商场、公园、广场等公共场所张贴、分发物资、高喊口号、展示横幅、穿着防护服、展示横幅，或者非法聚集，以及在场馆、活动区、，或大型文化体育赛事或国内外重大会议期间的场馆，经劝导、批评、教育无效的，根据《信访条例》第四十七条第二款的规定，由公安机关给予警告、训诫或制止，并没收相关材料、横幅、横幅等物品；违反治安管理处罚法第二十三条第一款第二项、第二十四条第一款第一项第三项第五项规定的，依法对扰乱公共秩序、聚众扰乱公共秩序的，强行进入大型活动场所的，在大型活动场所展示侮辱性物品的，或向大型活动场所投掷杂物；聚众扰乱公共场所秩序，抗拒、阻碍国家安全管理人员依法执行职务，情节严重，符合刑法第二百九十一条规定的，首要分子以聚众扰乱公共场所秩序罪追究刑事责任。
（二十二）在信访接待场所、其他国家机关门前或者交通通道上阻碍、阻碍或者非法聚集交通，影响运输车辆正常行驶，符合治安管理处罚法第二十三条第一款、第四款、第二款规定的，阻碍交通运输车辆正常行驶或者聚众阻碍交通运输工具正常行驶的，依法给予治安管理处罚；根据《刑法》第二百九十一条的规定，首要分子应当以聚众扰乱交通秩序罪追究刑事责任。
23.对在外国使领馆区或国际组织驻华所在地静坐、张贴或分发物资、高喊口号、放置横幅、穿防护服、出示防护纸，或非法集会的人员，应立即予以制止。根据《人民警察法》第八条的规定，应当立即将其带离现场，没收横幅、防护纸、防护服等相关材料和物品；违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款、第一款、第一款、第二款规定的，依法给予扰乱公共场所秩序或者聚众扰乱公共场所治安管理处罚；依照刑法第二百九十条第一款的规定，对首要分子和其他积极参与者，以聚众扰乱社会秩序罪处罚，追究刑事责任。
二十四、依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条的规定，煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，依法给予【治安管理处罚】，游行示威；未经主管机关许可，举行集会、游行、示威，不按照主管机关许可的目的、方式、口号、起止时间、地点、路线进行的，或者在集会、游行或者示威过程中发生危害公共安全、扰乱社会秩序的情况的，依照《集会、游行、示威法》第二十七条的规定予以制止或者责令解散；对拒绝制止或者解散的，依法强制驱散、带走或者立即拘留；违反《集会游行示威法》第二十八条规定的，由其负责人和直接责任人员依法给予警告或者拘留；拒不服从解散命令，符合刑法第二百九十六条规定的，对主管人员和直接责任人员以非法集会、游行、示威罪追究刑事责任。在集会、游行、示威过程中有其他违法犯罪行为的，依法追究法律责任。
25.有跳河、跳楼、跳桥、爬楼、爬铁塔、爬烟囱、爬树等自残、自残、自杀行为，造成社会影响的，应当积极组织救援；违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二项规定的，依法给予扰乱单位或者公共场所秩序的治安管理处罚；符合刑法第二百九十条第一款规定的，对首要分子和其他积极参与者，以聚众扰乱社会秩序罪追究刑事责任；根据《刑法》第二百九十一条的规定，首要分子应当以聚众扰乱公共秩序罪追究刑事责任。
26.依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（三）项的规定，在乘坐公共交通工具时拒绝按规定购票，或者使用其他方法无故寻衅滋事的，依法给予扰乱公共交通秩序的处罚。
27.散布谣言，谎报险情、疫情、警情，放置假爆炸物、有毒、放射性、腐蚀性物质或传染病病原体，威胁实施纵火、爆炸或放置危险物质，造成社会影响，扰乱公共秩序，根据《治安管理处罚法》第二十五条的规定，虚构事实扰乱公共秩序，或者放置虚假危险物品，扰乱公共秩序威胁实施放火、爆炸、放置危险物品扰乱公共秩序的，应当依法处罚；符合刑法第二十九条之一规定的，以投放虚假危险品罪、编造或者故意传播虚假恐怖信息罪定罪，追究刑事责任。
28.依照第五十条第一款第二项第三项的规定，阻碍国家机关依法执行职务，强行突破公安机关设置的警戒带和警戒区，或者阻碍消防车、救护车、工程救援车、警车和其他执行紧急任务的车辆通行的，以及《治安管理处罚法》第四项，为阻碍执行职务、阻碍特种车辆通行、突破警戒带，在警戒区域依法处罚治安管理行为；阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚；使用暴力、威胁方法阻碍政府官员依法执行职务，符合刑法第二百七十七条规定的，以妨害公务罪追究刑事责任。
29.擅自损毁、占用信访接待场所、国家机关或者他人财产，并符合《治安管理处罚法》第二十六条第（三）项规定的，以寻衅滋事罪依法给予治安管理处罚；符合刑法第二百九十三条规定的，以寻衅滋事罪处罚。
30.煽动群众暴力抗拒国家法律、行政法规实施，符合刑法第二百七十八条规定的，以煽动暴力抗拒法律实施罪追究刑事责任。
5、 处理利用计算机信息网络实施的违法犯罪行为
31.通过网站、论坛、博客、微博、微信等制作、复制、传播与信访事项有关的虚假信息，煽动、组织、策划非法集会、游行示威，编造险情、疫情、警情，威胁实施爆炸、纵火、放置危险物，或自残、自残，自杀等，依照《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第二十条的规定，依法给予警告、罚款或其他处罚；违反治安管理处罚法和刑法有关规定的，依法追究法律责任。在收集和固定证据后，有必要依法及时删除有害的网络信息。
32.在信访期间或以信访名义从事本指引所列以外的违法犯罪活动的，依照有关法律法规处理。教唆、胁迫、引诱他人实施相关违法犯罪行为的，按照其教唆、胁迫或者欺骗的情节处罚。
地方公安机关在处理上述信访活动中的违法犯罪活动时，应当把握以下三个要求：
（1） 坚持法制，重视政策，保护合法性，制止违法行为。畅通上访渠道，维护上访人员合法权益，禁止限制合法上访活动。不得通过组织学习、培训等方式非法剥夺、限制上访人员的人身自由。对首次实施违法行为，情节较轻的，以批评教育为主，依法给予警告、训诫、制止；根据《人民警察法》第八条的规定，对被警告、训诫、制止后继续或者重复违法活动，严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的，可以强制带离现场、依法拘留，或者采取法律规定的其他措施，防止造成更大危害；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对组织聚众闹事或从事极端探视活动的，要依法严惩，切实增强依法处理的威慑力和有效性。
（2） 加强证据意识，按照法定程序及时收集和固定相关证据。根据不同类型违法犯罪活动的特点，全面收集违法犯罪嫌疑人的讯问（讯问）记录、现场证人证言、参与处置的相关国家机关工作人员证言、现场记录、警方出具的到案过程、记录违法行为的视听资料，收缴管制刀具、危险物品等物品、身份证明材料及其他证据。对警告、训诫、制止违法活动的，应当同时收集、固定违法证据；对于实施多项违法行为的人，应注意每一项违法行为的证据收集、固定和积累。要规范训诫的制作和使用，训诫应当说明违法行为的事实，并加盖公安机关印章。
（3） 明确管辖责任，加强协作与合作。在处理信访活动中的违法犯罪活动时，应严格执行《公安机关行政案件处理程序条例》和《公安机关刑事案件处理程序规定》的规定，应当行使违法犯罪活动发生地公安机关的管辖权。如果更适合由居住地公安机关管辖，则可以由居住地公安机构管辖；当地公安机关将案件移交当地公安机关管辖的，应当与当地公安机关协商，配合调查取证。各级公安机关要积极配合有关部门和单位，认真区分上访人员的合理诉求和违法表达，因情施策，各负其责，相互配合，依法处理。应坚持谨慎使用警力、谨慎使用强制措施、谨慎使用武器和警察装备的原则，避免加剧冲突和形成对立，努力解决初期和萌芽阶段的问题。