最高人民检察院：关于认罪认罚操作中28个问题的解读

最高人民检察院：关于认罪认罚操作中28个问题的解读
各级人民检察院：
2020年10月，十三届全国人大常委会第二十二次会议听取了最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度的报告，并进行了分组审议。栗战书委员长在常委会闭幕式上发表重要讲话，明确要求：“人民检察院要发挥领导作用，继续推动这项改革的实施，坚持宽严相济的刑事政策，积极准确规范认罪认罚从宽制度的适用。“全国人大常委会组成人员和列席代表对专题报告给予充分肯定，认为2019年以来，全国检察机关立足国家治理大局，着力更新司法理念，认真履行法律责任，积极加强协调配合与其他办案机关一道，推动认罪认罚从宽制度规范有序实施，取得显著成效。在司法办案中实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

各级检察院检察委员会要组织集体学习，对照审议意见和专题报告的要求，进一步认识依法全面适用认罪认罚从宽制度对推进国家治理体系和治理能力现代化的重要价值。要立足地方和地方法院工作实际，有针对性地加强和改进工作，推动认罪认罚从宽制度高质量有效适用，努力为经济社会高质量发展提供高质量检察司法保障。同时，对审查意见的落实提出以下意见和工作要求。请认真执行。
1、 应努力耗尽法律资源，提高案件的质量和效率，确立正确的工作目标和绩效导向。经过两年自上而下的持续推进，认罪认罚从宽制度的适用率达到了较高水平，取得了良好效果。然而，在个别情况下也存在一些质量和效率较低的问题。下一步是更加注重提高认罪认罚案件的质量和效率，同时保持稳定和高的适用率。
1.要依法适用并充分利用，同时也要更加注重提高案件的质量和效率，不要盲目追求适用率。上级检察院在报告该制度的适用情况时，对已经达到高适用率的，不进行排名或优先处理。我们应该遵循司法规律，实事求是，避免事态层层升级。既不能为了追求较高的适用率而胁迫、诱导犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，也不能过分迁就没有正当理由、要求一再从宽的犯罪嫌疑人，防止犯罪量刑不当、管理不善，影响司法权威。
在稳定的制度适用基础上，对认罪认罚案件的评估和评价应更加关注司法行为是否依法规范、法律解释是否充分、沟通协商是否到位、量刑建议是否准确、社会矛盾是否得到解决。要通过办案质效评价、优（质）案评优评选、优秀文书等更加细化的标准，来评价检察官的办案表现。上级检察院要加强监督研究，系统评价认罪认罚案件的质量和效果，及时全面掌握制度适用中的突出问题，并有针对性地改进。
2、 要努力贯彻宽严相济的刑事政策，准确把握宽是宽还是严。认罪认罚是“可以依法从宽”的问题，而不是“单独从宽、统一从宽”。在办理认罪认罚案件时，应当根据犯罪的具体情节，区分其性质、情节和对社会的危害程度。结合认罪认罚的具体情况，实行差别化处理，准确把握是否从宽、从宽程度，实现宽严相济、从重处罚相结合的目的。
3.对认罪认罚的轻罪案件，一般应当依法从简从宽处理。对依法能够回避逮捕的，不予逮捕，对能够回避起诉的，不予起诉；可以适用缓刑的，应当依法提出适用缓刑和量刑的建议；对于能够申请快速或简化程序的人员，及时提供有关程序申请的建议。对于因民事纠纷引发的犯罪，要积极主动，耐心做好矛盾化解和刑事和解工作。对于主动认罪、真诚悔罪、谅解、达成和解，但尚未严重影响人民群众安全感的犯罪嫌疑人、被告人，要积极适用认罪认罚从宽制度，特别是对初犯、附带犯、过失犯、，以及对社会危害不大的未成年罪犯，一般应依法给予重大宽大处理。然而，对于极少数情节严重的轻罪案件，即使认罪认罚，从宽处罚也可能不从宽，或者从严控制从宽处罚。
4.对严重危害国家安全和公共安全的犯罪以及严重暴力犯罪等严重犯罪，要依法从严惩处。即使适用认罪认罚从宽制度，也应谨慎控制从宽处罚的范围，避免出现明显违背人民公平正义观念的案件。对犯罪性质和危害后果特别严重、犯罪手段特别残忍、社会影响特别恶劣的犯罪嫌疑人、被告人，依法从重处罚。
3、 要努力维护当事人权益，切实维护公平正义。依法保护当事人合法权益，对促进认罪认罚从宽制度健康运行具有重要作用。实践中，一些地方还存在犯罪嫌疑人、被告人法律帮助权保护不足、被害人权益保护不到位、审查把关不严、认罪认罚导致证据要求降低等问题，影响了该制度的适用效果。
5.坚持客观公正的立场，坚持证据裁判原则。认罪认罚从宽制度可以有效降低举证难度，但不能降低举证标准。在办理认罪认罚案件时，应当严格审查和鉴定证据，严格界定罪与非罪的界限。犯罪嫌疑人认罪认罚，但证据不足，不能认定其有罪的，依法作出不起诉决定。
6.加强对认罪认罚自愿性和合法性的审查。对于在侦查阶段认罪认罚的，应当注意检查是否存在暴力、威胁、引诱等违法情形，犯罪嫌疑人认罪认罚时的认知能力和精神状态是否正常，以及犯罪嫌疑人是否了解认罪认罚的性质以及可能产生的法律后果，以防止认罪认罚行为的发生。
7.确保犯罪嫌疑人和被告人能够及时获得有效的法律援助。对愿意委托辩护人或者符合指定辩护条件的，应当充分保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权。严禁无故要求犯罪嫌疑人、被告人撤销委托。犯罪嫌疑人在签署认罪认罚具结书时有辩护人的，辩护人应当到场见证具结书的签署。严禁绕过辩护人，安排值班律师见证书面陈述的签署。没有辩护人的，应当通过各种形式及时通知值班律师，切实保证值班律师能够为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律援助。
8.依法保护受害方的权益。配合侦查机关做好对犯罪嫌疑人、被告人财产状况的调查，将是否“承认赔偿”、赔偿是否到位作为认罪认罚从宽的重要考量。有条件、有能力赔偿受害人损失但不积极赔偿的，应当谨慎处理或者不予宽大处理。要依法听取被害人的意见，向被害人说明依法取得赔偿请求权的依据、赔偿的具体事项和计算标准，引导被害人根据案件的事实、证据、法律规定和司法实践提出合理的赔偿请求。如果犯罪嫌疑人或被告人认罪认罚，但被害人拒绝接受赔偿，或者赔偿请求明显超出合理范围，且未达成调解或和解协议，一般不影响该制度的适用和宽大处理。要积极维护被害人的合法权利和合理诉求，对符合司法救助条件的被害人及其近亲属积极开展司法救助。
4、 重点宣传认罪悔罪，做好教育转化工作。解释推理不充分、教育转化不到位、方法有限是认罪认罚从宽制度适用中的突出问题。一些检察官可能会觉得麻烦，不愿意从事教育转型工作，而另一些检察官则可能推理不足，方法简单机械，这些都影响了制度应用的有效性，需要进一步改进。
9、我们高度重视认罪悔罪教育。更深入地利用事实、证据和类似案件，认真细致地开展教育转化工作，促进犯罪嫌疑人、被告人认罪悔罪，赢得律师的支持和被害人的理解和认可，防止简单僵化，防止片面追求办案效率。
10.注重法律政策宣传、转化和引导的方式方法，确保犯罪嫌疑人和被告人了解认罪认罚的性质以及可能产生的法律后果，并做出理性选择。严禁使用暴力、威胁、引诱、欺骗等非法手段，迫使犯罪嫌疑人认罪认罚。要注意区分真诚供述和虚假供述，特别是对于累犯和惯犯。要加强对其认罪悔罪真实性的审查，严格把握从宽幅度。
5、 应努力加强与律师的沟通和协商，以提高制度应用的有效性。认罪认罚案件，意见听取不到位，控辩量刑协商不足，质量不高。一些办案人员不尊重辩护人和犯罪嫌疑人的意见。
11.高度重视辩护律师和值班律师在维护犯罪嫌疑人、被告人权利、促进认罪认罚从宽制度健康运行中的重要作用。严格落实法律和相关规范性文件要求，依法履行听取意见的法律责任，在听取意见时加强沟通协商，充分尊重辩护律师和值班律师的意见，确保每一个案件都要听取意见，每一次开庭都要记录，并且在听了之后有反馈。
12.注意提高沟通和谈判的技巧和水平。磋商前应做好充分准备。在协商过程中，要加强解读和推理，认真、理性、和平、真诚地听取意见，开展协商。应当吸收和采纳合理的意见。不合理的意见要反馈解释，避免办案人员“一锤定音”、“我说了算”。
13.积极探索控辩谈判同步录音录像制度。探索对辩诉交易、量刑谈判、债券协议签署等关键环节实施同步录音录像，有效提高沟通谈判的透明度和公信力。
6、 要充分发挥检察自由裁量权的作用，发挥审前检查和分流作用。在适用认罪认罚从宽制度的案件中，轻微犯罪占很大比例，有些案件依法不需要处罚或免予处罚。检察官应当依法行使起诉自由裁量权，实行不起诉制度。此外，在实践中，对认罪认罚不起诉案件的行政处罚还没有跟上形势，如“不起诉”或对检察意见不认可，这使得检察机关容易产生不起诉的误解，在一定程度上影响了适用的有效性。应该努力采取措施来解决这个问题。
14.加强对认罪认罚案件的量刑分析研判，对不需要刑罚或者依法可以免予刑事处罚的轻罪案件，依法作出不起诉决定，逐步提高认罪认罚的相对不起诉适用率。
15.会同有关部门完善认罪认罚后不起诉处理、行政处罚程序、民事诉讼程序衔接机制。准确适用刑事诉讼法第一百七十七条第三款的规定，进一步加强与行政机关的沟通，依法适用检察意见，完善不起诉决定与后续行政处罚的衔接机制，增强不起诉适用的有效性。
7、 将以精确量刑建议为重点，努力提高量刑标准化水平。经过两年的努力，量刑建议的采纳率和量刑建议的提出率逐步提高。然而，也存在量刑建议不准确、量刑幅度过大、量刑建议决策程序不完整等问题。各地要认真组织学习“两高三部”联合印发的《关于规范量刑程序若干问题的意见》和“两高”《常见犯罪量刑指导意见（试行）》，不断规范量刑建议工作。
16.加强与法院的沟通协调，以“两高三部”文件为基础，制定符合当地实际的量刑实施细则，细化常见罪名的量刑标准，统一量刑方法和量刑幅度，形成共同的量刑规则。鼓励探索新型、不常见犯罪的量刑规则，逐步提高有期徒刑三年以上案件以及不常见、新发、疑难、复杂案件的量刑建议提出率，最大限度缩小差额量刑的量刑建议范围，提高量刑结果的可预测性。
17.完善量刑建议程序规范，结合上级规定和当地实际情况，完善量刑建议决策流程。区分案件类型，建立不同的量刑程序，提出、研究、审查和检查规则，明确不同决策主体的分工和责任，不仅确保检察官依法履行办案职责，还要重视检察官联席会议的协商和咨询作用，以及部门负责人和检察官的检查作用，确保量刑建议的统一性、规范性和透明度，实现均衡量刑和同案同判。
18.加强量刑建议背后的推理。根据不同的案件情况，在起诉书、书面陈述、量刑建议等文件中加强量刑建议的说理，反映已认定的犯罪事实和罪名、量刑依据和理由、主要量刑情节及其相应的广度。有必要考虑所有量刑情节，综合判断可能影响量刑的法律、自由裁量和其他事实情况。单独制定“量刑推理书”或者其他量刑推理材料的，应当一并移送法院。
19.探索和优化书面陈述和量刑建议。在实践中，量刑建议频繁调整的主要原因之一是签订保证金后量刑情节发生变化。各地可根据案件实际情况和量刑情节的预期变化，在书面陈述和量刑建议中探索多个或附条件的量刑建议，供法院在审判过程中根据情节变化选择采纳。
8、 将努力加强协作与合作，共同推动该系统的深入应用。针对实践中缺乏统一认识、协作不畅等协调配合中的突出问题，要加强与相关部门的沟通协调，积极推动解决。
20.加强与监察机关的沟通，配合完善监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接机制，充分发挥认罪认罚从宽制度在惩治职务犯罪中的积极作用。
21.加强与公安机关的沟通协调，共同完善认罪认罚案件快速处理机制，推动公安机关侦查阶段认罪认罚教育工作同步开展，指导公安机关在收集定罪证据的同时，加强量刑证据的收集，从源头上保证认罪认罚案件的质量。
22.加强与法院的沟通协调，进一步明确“从宽”的具体标准以及认罪认罚不同阶段的从宽差异，统一司法标准，减少量刑差异。会同法院严格执行《刑事诉讼法》第二百零一条和《关于“两高三部”适用认罪认罚从宽制度的指导意见》关于量刑建议调整的规定，完善量刑建议调整机制。如果法院认为量刑建议明显不适当，要求检察机关予以调整，应当认真对待。法院的意见被认为正确的，应当在听取被告人及其辩护人的意见后依法作出调整；认为没有明显的不当量刑建议，应加强与法院的沟通，寻求法官的认可和支持。法院违反刑事诉讼法和有关规定精神，在未告知检察机关量刑建议调整的情况下作出判决的，应当依法进行监督。
23.加强与司法行政部门的沟通协调，推动解决值班律师资源短缺、经费保障不足等问题。针对《社区矫正法》对检察机关向社区矫正机构出具委托调查函的能力不够明确，导致一些检察机关委托调查工作不顺利，影响了缓刑、管制和量刑建议中提出的问题，“两高三部”《关于规范量刑程序若干问题的意见》明确规定：对于可能被判处管制或者缓刑的案件，侦查机关、人民检察院、，人民法院在判处管制或者缓刑时，可以委托社区矫正机构或者有关社会组织进行调查评估，提供意见备查。社区矫正机构或者有关社会组织接到调查机关、人民检察院、人民法院的调查评估委托后，应当按照委托机关的要求进行调查，并提出评估意见，及时报送委托机关。各地要加强与司法行政机关的沟通协调，落实上述规定，完善工作机制，确保委托社会调查活动顺利进行。
9、 应努力防止腐败风险，确保该制度的完整性和适用性。随着司法责任制和认罪认罚从宽制度的实施，检察官的自由裁量权增加，被追捕的风险增加。为防范制度适用中的廉洁风险，今年5月，最高人民检察院发布了《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》。各地检察机关要严格执行《办法》规定，加强监督管理，确保廉洁公正。
24.进一步完善和细化认罪认罚案件的事前、事中、事后监督机制和问责机制，加大对不捕不起诉案件、重大敏感复杂案件量刑建议的监督力度，细化认罪认刑案件全流程，加大定期检查力度，监督和评估，防止徇私舞弊、权钱交易和权力交易。
25.严格执行讯问、干预、干预司法办案记录和报告“三项规定”。对从事讯问、干预、干预办案活动，与当事人、律师、特殊当事人、中介组织进行不正当接触互动的，应当如实记录并及时报告，坚决防止发生人情、关系、金钱案件。
10、 将努力提高质量和能力，为该系统的深入应用提供保障。当前，检察官的整体能力和素质还不能完全适应全面依法适用认罪认罚从宽制度带来的新要求和新挑战。检察官的量刑建议能力、沟通协调能力、解释推理能力、冲突解决能力都有待进一步提高。
26.加强专业培训和岗位培训，有针对性地开展教育培训，增强检察官审查证据、适用法律、把握政策、提供量刑建议、释法说理、沟通协调、化解矛盾的能力。注重培养刑事诉讼领军人才，发挥其示范引领作用，不断提高队伍整体素质。
27.加强案例指导，注重典型案例的示范引领作用，建立认罪认罚从宽案件案例库，为基层一线办案提供参考。
28.加强宣传，通过案例解读法律，通过制作和播放典型案例主题影片，推进认罪认罚从宽制度。扩大对制度的认识，增强全社会对制度的认同。
最高人民检察院

2020年12月1日