最高检公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》一周年纪实

侦查监督与协作配合机制红利逐渐显现

——最高检公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》一周年纪实

2022年1月13日，浙江省浦江县检察院、浦江县公安局侦查监督与协作配合办公室在浦江县公安局正式挂牌成立。

2022年5月17日，浙江省象山县检察院指派检察官提前介入韩某案件，提出讯问的整体思路和重点。

2022年5月17日，浙江省象山县检察院指派检察官提前介入韩某案件，提出讯问的整体思路和重点。

在浙江杭州，余杭区检察院邀请区公安分局办案人员共同参与在校大学生涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪一案的公开听证；

在江苏徐州，沛县公安局对一起盗掘古墓葬团伙犯罪案件立案后，邀请县检察院介入案件侦查工作；

在北京昌平，公安机关对一起涉嫌寻衅滋事罪案件是否符合立案标准存在疑虑，检警启动重大疑难案件听取意见机制；

在浙江金华，检察机关对公安机关收网的一起涉及400余名犯罪嫌疑人的跨境电信网络诈骗案件进行捕前会商，统一划定强制措施适用标准，实现精准捕诉；

……

如今，这样的办案场景在全国各地愈发多见，并逐渐趋于常态化。这在很大程度上得益于2021年10月31日最高人民检察院、公安部联合印发的《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（下称《意见》）。

一年来，各地积极贯彻《意见》要求，并在既有制度框架内不断创新。相关细化落实举措是否切实践行了《意见》出台的初衷？各地又是如何依托侦查监督与协作配合办公室（下称侦监协作办公室）进行相互配合、相互制约的？记者对此进行了采访。

“协作配合强化监督制约，以监督制约促进协作配合”

刑事诉讼法规定，“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”但在司法实践中，有的人片面强调分工制约而不讲协作配合，或者把监督制约与协作配合对立起来，这在一定程度上不利于公安机关和检察机关依法充分履行职责，进而制约刑事案件办理质效的提升。

在这样的大背景下，《意见》的出台引发了不少关注。而《意见》也因为对健全完善监督制约机制、协作配合机制和信息共享机制明确了14项具体任务，具有较强的实操性，被不少司法实务界与理论界人士寄予期待。

《意见》出台后不久，健全完善侦查监督协作配合机制被写入《“十四五”平安中国建设规划》，并被列为中央全面依法治国委员会部署的2022年度工作任务。

“这项工作事关构建规范高效的执法司法制约监督体系，是为今后深化司法体制改革、完善相关立法积累经验、奠定基础的大事。”最高检党组书记、检察长张军多次强调，并明确要求各级检察院要将此作为今年刑事检察的基础性工作力促落实。

记者采访了解到，自《意见》印发实施以来，侦监协作办公室的设立已基本实现全覆盖。从办公室设立的范围和场所看，大多数地方主要依托公安机关执法办案管理中心或法制部门设立侦监协作办公室，而福建、浙江、山东、江西、广东、广西、云南等地市、县级检察院根据自身实际，还同时在海关、边检部门以及海警机构的法制部门或执法办案管理中心设立了侦监协作办公室；湖南省长沙市检察院则在长沙市国安局设立了侦监协作办公室。

对于如何以协商、合作、配合的方式开展刑事诉讼活动，各地检察机关与公安机关统一认识、互相理解、消除分歧、形成合力，纷纷会签相关文件，不断健全制度机制。据介绍，在省级层面，至少已有26个省级检察院与公安厅（局）共同就贯彻落实《意见》制定下发了意见、办法、细则、纪要或通知，其他省的会签文件也都在抓紧起草推进中。在市、县级层面，广东等地在实现侦监协作办公室设立全覆盖的同时，实现了市、县级侦监协作会签文件的全覆盖。

“《意见》把‘双赢多赢共赢’贯穿始终，既是理念目标，也是方法指引。”在最高检第一检察厅厅长苗生明看来，“双赢多赢共赢”是理念目标，无论是加强监督制约，还是加强协作配合，其根本目的都是把案子办好。要以协作配合强化监督制约，以监督制约促进协作配合，其根本要义是“双赢多赢共赢”，就是要让公安机关“赢”在依法、规范、高效开展侦查工作，让检察机关“赢”在依法全面履行指控证明犯罪职责上，并以“双赢”推动提升刑事案件办理质效，实现惩罚犯罪与保障人权并重。

把案子办好，心系群众期待的公平正义

能否把案子办好，是检验侦查监督与协作配合机制实际效果的一个重要衡量标准。在具体实践中，如何切实将检察、公安两机关的监督制约与协作配合统一于以审判为中心、以证据为核心的刑事诉讼制度改革中，统一于两机关共同承担“大控方”指控证明犯罪的法定职责中？记者采访到的一起案件可以为此添加一个注脚。

2021年6月，云南省昆明市公安局西山分局在侦办孙某等人开设赌场一案中发现，A公司向涉案人员出售的大量域名被用于网络赌博，遂对该公司及涉案6名人员以涉嫌帮助信息网络犯罪活动罪立案侦查。

经进一步侦查发现，此前已有18个省市的27个公安机关就开设赌场、电信诈骗、帮助信息网络犯罪活动、敲诈勒索等案件向A公司调查取证，但均因无法证明其主观故意而未追究其刑事责任。

为取得案件的侦查突破，西山公安分局依托重大疑难案件听取意见机制，商请昆明市西山区检察院及时介入，并依托侦监协作办公室创新采取“同侦同审”工作方式。检察官引导侦查人员围绕因违规被封停或冻结域名的后期存续状态、是否仍存在违规现象等进行集中侦查，最终查明A公司在对其自查出的涉违法违规域名封堵后，又应使用者要求解封部分含有“黄、赌、诈”内容的域名，从而认定其具有概括性主观故意。

“我们对其中的涉案聊天信息、通话录音、电子数据等证据进行全面审查，成功将证据材料由介入侦查之初的5卷增至134卷，下游犯罪事实由提请批捕时的8起增至280余起。”据西山区检察院第二检察部主任龙蕊介绍，双方围绕已获取的证据制定讯问提纲、开展集中审讯，攻破犯罪嫌疑人的心理防线，实现了主客观证据一一印证，形成闭合证据链。

今年6月9日，西山区检察院依法以涉嫌帮助信息网络犯罪活动罪对A公司及怀某等6名公司主管人员和直接责任人提起公诉。11月9日，该案一审宣判，法院采纳了检察机关的全部指控意见及提出的量刑建议。

放眼全国，各地依托由检察机关刑检部门、公安部门联合设立的侦监协作办公室，是如何实现公安、检察双方在协作配合中强化监督制约、在监督制约中保障协作配合的？

今年6月上旬，重庆市大足区侦监协作办公室组织协调区检察院、公安局法制部门召开个案巡查案件评析会。双方在对刑事政策和司法解释的理解、证据收集、法律适用等问题进行深入交流的基础上，大足区检察院对公安机关通报案件中存在的文书格式不正确、司法解释跟进不及时、扣押提取程序不规范，以及毒品案件应检未检、取证不及时致使证据存疑、讯问未成年犯罪嫌疑人违规使用戒具等程序和实体问题，提出了相关建议和规范意见。对此，大足区公安局在内部通报的基础上，要求相关办案人员及时进行整改，并筹备建立侦查监督与协作配合检察官“坐堂+问诊”相结合的巡查监督工作模式。

针对办理轻微刑事案件中审前羁押率偏高、羁押时间较长、羁押后存在被判轻缓刑等情况，湖北省武汉市武昌区检察院与公安机关充分沟通、协商，制定了《刑事案件捕前分流工作指引（试行）》。在拟报捕环节启动听取检察意见建议程序，符合快办程序的案件，引导公安机关快速移送审查起诉。今年3月以来，共有200余件轻微刑事案件直接进入快速办理通道，案件退查情况显著减少。

四川省蒲江县检察院在向公安机关书面送达不捕不诉理由说明书的同时，通过侦监协作办公室向其当面释法说理，今年上半年共召开专题联席会议7次，开展释法说理32件次，无要求复议、提请复核案件。

余杭区检察院多次应邀与区公安分局共同研判、会商案件侦办中的痛点难点，深挖案件背后的社会治理难题，研讨加强行业监管、数字化建模实现类案社会治理等问题。根据办案单位需求，创新提出1+1>2模式，即一名员额检察官、一名案审大队民警联合指导分局下属队、所的分片包干机制，针对办案中的法律适用、证据标准、案例剖析等为各办案单位提供咨询指导。

金华市检察院依托侦监协作办公室开拓数字监督之路。今年1月至8月，开展多次“行政处罚”“刑拘下行”“另案处理”等专项类案监督活动，排查问题线索400余条，发出立案监督通知书26个。

……

各地不断凝聚共识，统一执法司法理念，侦查、起诉质量得到较大提升。今年上半年，从办案环节上看，检察机关适时介入案件9.3万件，同比上升24.4%，公安机关对检察机关不批捕、不起诉决定提出复议复核数同比下降58.3%和26.1%；退回补充侦查和延长审查起诉期限数量大幅下降。

“除了遇到重大、疑难、复杂、敏感案件，公安机关主动商请检察机关介入外，多地利用侦查监督与协作配合机制，积极开展立案及‘另案处理’案件专项检查、涉经济犯罪‘挂案’清理等专项监督与治理活动。”在中国人民公安大学法学院院长李玉华看来，侦查监督与协作配合机制的良性运转，有助于解决顽瘴痼疾，更好满足人民群众对公平正义的新期待。

破解信息共享难，在提升协作质效中“驻下来”

监督线索发现难、执法办案信息壁垒等问题，是长期以来影响侦查监督与协作配合质效的重要原因。

记者采访了解到，多地检察机关落实《意见》要求，加强与公安机关的沟通协调，灵活采取不同方式加快推进跨部门大数据协同办案机制、健全完善办案数据信息共享保障机制。比如，浙江省检察院联合省公安厅出台意见，进一步明确公安机关应实时或定期向检察院共享、通报相关执法办案信息的范围，建立专人查询、专人交换、专人保管和查阅登记机制等。

浙江省象山县检察院办理的一起案件，就得益于跨部门大数据协同办案机制。

今年3月，象山县检察院对2019年以来的行政处罚数据进行研判时发现，韩某以公开发布被害人裸照相威胁的方式，胁迫被害人刘某与其发生关系，后因被害人刘某报警而未能得逞，公安机关认为韩某只在网络上对被害人实施威胁，未在线下进行接触，尚未着手实施强奸，属情节轻微，所以仅对韩某作出行政拘留四日的处罚决定。

韩某的行为是否涉嫌犯罪？象山县检察院经分析后认为，韩某强迫刘某发生关系可能构成犯罪，遂要求象山县公安局说明不立案理由，发现双方对韩某行为是否属于已经“着手”实施强奸犯罪，以及因被害人报警而未得逞是否具有刑事处罚必要性等，存在不同认识。

随后，象山县检察院与县公安局召开联席会议并达成共识，认为强奸罪的实行行为既包括奸淫行为，也包括为实施奸淫行为而对被害人实施暴力、胁迫或其他强制手段。“韩某为与被害人发生关系，以公布裸照相威胁的行为属已‘着手’的实行行为，因意志以外的原因未能得逞，属犯罪未遂，具有刑事处罚的必要性。”象山县检察院承办检察官表示。

韩某到案后拒不交代犯罪事实，侦查取证进展缓慢。为此，象山县公安局多次邀请检察机关就证据收集提出意见建议。“我们从勘验手机等电子设备、调取开房记录、资金往来情况等客观性证据着手，提出侦查取证意见。据此，公安机关制定了下一步侦查方案。”承办检察官表示。

公安机关通过筛查韩某的微信聊天记录发现，其微信中有3400余名女性好友，存有大量女性裸照和视频。公安机关通过勘查韩某手机信息，又发现4名被害女性。在确凿的证据面前，韩某最终承认了其实施强奸的犯罪事实。

“实践中，有些地方也存在信息共享不足等问题。解决这些问题不能‘头痛医头、脚痛医脚’，否则容易偏离初衷，使制度走样变形。”李玉华认为，信息共享不足这一问题与未授予侦监协作办公室常驻检察官登录警务信息综合应用平台的权限有关。“授予检察官的权限应当与公安机关法制部门相应权限大体相当，比如，能够看到诉讼的流程、文书、证据和涉案财物等情况。同时，为了防止检察官滥用平台权限，技术上要做到查询记录可回溯。”

这一点，其实在浙江省浦江县检察院与公安机关的协作配合中，已初步得到实现。今年以来，浦江县检察院通过侦监协作办公室获取公安机关案件信息1万余条，成功立案监督8人、撤案监督2人。

一年间，随着《意见》的出台，各地侦监协作办公室的设立初步解决了“挂牌子”和“派进去”的问题。而如何“驻下来”和“用起来”，则成为下一步有待解决的重点问题。

“党的二十大报告明确指出，要加强检察机关法律监督工作，这对我们的工作提出了新的更高要求。”苗生明表示，下一步，各地检察机关要在提升侦查监督与协作配合质效上下功夫，“要改变原有的‘监督是监督、协作是协作’的简单、机械思维，与公安机关共同构建‘在协作中监督、在监督中协作’的侦查监督与协作配合新模式。”

（本报记者史兆琨 见习记者赵晓明 通讯员陈明南）